扎實推進全過程人民民主 讓立法更好體現人民意志
全國人大常委會法制工作委員會副主任，中國法學會副會長 許安標
黨的二十大從全面建設社會主義現代化國家、全面推進中華民族偉大復興的戰略全局出發，對發展全過程人民民主，保障人民當家作主；堅持全面依法治國，推進法治中國建設，作出重大決策部署。立法是把黨的主張和人民意志通過法定程序轉化為國家意志的重要政治活動，是保障人民當家作主、推進全面依法治國的重要方面。習近平總書記在黨的二十大報告中指出，中國共產黨領導人民打江山、守江山，守的是人民的心。在新時代新征程上，堅持人民至上，一切為了人民，一切依靠人民，貫徹以人民為中心的發展思想，保障人民主體地位，必須將全過程人民民主貫徹到立法工作的各環節和各方面，確保立法體現人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉，充分反映體現人民意志。
一、科學合理編制立法規劃計劃，貫徹黨中央的重大決策部署，將人民群眾關心關切的事項納入立法議程
中國特色社會主義法律體系的形成和完善，一條重要的經驗就是堅持有目標、按計劃、分階段推進，做到“長遠有目標、五年有規劃、年度有計劃”。近年來，還根據新的情況和需要，就公共衛生等領域制定專項立法修法工作計劃。通過立法規劃計劃，明確立法工作的指導思想和原則，明確立法的任務、重點和項目以及具體的立法工作要求等，從而提高立法質量和效率。自八屆全國人大常委會以來，每屆都編制五年立法規劃，對本屆立法工作作出部署。十三屆全國人大常委會立法規劃，提出一、二類立法項目116件，同時還儲備了一批研究論證項目。截至2022年10月，一類項目已完成近四分之三?？茖W合理編制立法規劃計劃，作為一項重要的立法工作，立法法從制度上作了規定。全國人大常委會通過立法規劃、年度立法計劃等形式，加強對立法工作的統籌安排。立法規劃計劃安排確定立法項目，緊緊圍繞貫徹黨中央決策部署，反映經濟社會發展需要和人民群眾需求，其中有不少是從人大代表提出的議案建議以及各方面提出的立法項目建議中篩選確定的。例如，前些年一些別有用心的人在網上丑化、詆毀為國家獨立和民族復興獻出生命的英雄烈士，引起全社會的憤慨。2017年十二屆全國人大第五次會議期間，共有184位代表提出了8件關于制定英雄烈士保護法的議案、建議，全國人大常委會及時將制定英雄烈士保護法列入立法規劃計劃。一年后，全國人大常委會全票通過英雄烈士保護法，有效地保護了英雄烈士合法權益，弘揚了愛國主義精神。
黨的二十大科學謀劃了未來五年乃至更長時期黨和國家事業發展的目標任務和大政方針，強調在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家，全面推進國家各方面工作法治化，對法治建設特別是立法工作提出新的更高要求。十三屆全國人大常委會立法規劃執行進入收官階段，要貫徹黨的二十大精神，認真總結五年立法規劃的實施成效與經驗，踐行全過程人民民主，研究謀劃未來五年立法規劃，積極推進各項立法工作。要按照完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系的要求，緊密結合全面依法治國面臨的新形勢新任務新要求，聚焦法律制度短板弱項，加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，統籌推進國內法治和涉外法治，健全國家治理急需、滿足人民日益增長的美好生活需要必備的法律制度。統籌立改廢釋纂，增強立法系統性、整體性、協同性、時效性。要創新工作方式，通過召開座談會和書面發函等多種方式，向各有關國家機關、企事業單位、群團組織、研究機構、基層立法聯系點以及專家學者等多方面征求意見，認真研究人大代表、政協委員提出的議案、建議、提案，在集思廣益的基礎上，科學評估論證，篩選確定立法項目，從立項這一立法工作源頭上發揚民主、科學決策，保證立法工作不斷適應經濟社會發展新形勢、人民群眾新期待。
二、在法律草案的起草和審議過程中，堅持開門立法，問法于民，通過各種途徑和形式，廣泛聽取各方面意見
人民群眾對立法的期盼要求不斷提升，期待立法更加好用管用、解決問題，從中有更多獲得感。立法機關通過立法調研、公開、座談、論證、聽證、咨詢、評估等多種形式，多層次、全方位、多渠道聽取各方面意見，將人民群眾的愿望要求吸納到立法中，既是匯集民意、凝聚共識的過程，也是普及弘揚法治、夯實施行基礎的過程，是人民當家作主的重要體現。經過不斷實踐探索，我國公眾參與立法的形式、途徑和機制持續完善，形成了吸納匯集民意民智的有機體系。其中，受眾面最廣的是網上公布法律草案征求意見。這項制度于2008年建立，在新時代進一步加大力度，目前每一部法律草案在初次審議和再次審議后，原則上都要通過中國人大網向全社會公布，征求社會公眾意見，時間一般不少于30日。這是最便捷、最廣泛的立法參與機制，是推進立法公開、擴大公眾有序參與的重要途徑。截至2022年9月，十三屆全國人大常委會期間，共有137部次法律草案在網上公開征求意見，參與人次近108萬，共提出330多萬條意見建議。在民法典編纂過程中，先后10次向社會公開征求意見，參與群眾超過40萬人次，提出意見建議超過102萬條；一些事關人民群眾切身利益的重要法律草案，如刑法修正案（十一）、個人所得稅法、未成年人保護法、退役軍人保障法、著作權法、婦女權益保障法等草案，引起社會廣泛關注，收到數以萬計的意見建議。其中還有許多感人的故事，如，物權法草案向社會公開征求意見時，在收到的眾多意見中，有一封布滿密密麻麻針眼的信，這是山東省濱州市一位孫姓盲人用盲文寫的意見。他在來信中說，他在親友的幫助下，用耳朵“讀”完了這部240多條的法律草案，并針對野生動植物資源保護、不動產登記等提出了15條修改意見。這封來信與其他群眾提出的一萬多條意見在立法中發揮了重要作用，一些意見被吸收到物權法中，這充分體現了社會公眾有序參與立法的重要價值和作用。
新時代新征程上，要堅持走中國特色社會主義法治道路，建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家，全面推進國家各方面工作法治化。圖為中華人民共和國國旗在北京第二十四屆冬季奧林匹克運動會開幕式上入場。 新華社記者?陳益宸/攝
習近平總書記在黨的二十大報告中指出，拓展民主渠道，豐富民主形式，確保人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。習近平總書記在中央人大工作會議上指出，要完善人大的民主民意表達平臺和載體，健全吸納民意、匯集民智的工作機制。立法工作踐行全過程人民民主，要進一步健全完善公眾有序參與立法的制度機制，增強各種參與形式的功效作用。要科學設計、合理安排，將全面征求意見與突出重點問題相結合，多輪次邀請與法律案有關的機關、團體、人大代表、專家以及社會有關方面參與討論，聽取意見建議。要進一步增強法律草案公布的知曉度，對法律草案的背景和重點問題作適當說明，加強網站的鏈接功能，為公眾廣泛參與法律草案公開征求意見創造更加便利的條件。要認真梳理分析社會公眾提出的意見建議，吸收合理意見完善法律草案，及時回應社會關切。同時，要加大反饋力度，通過發言人發布會、專題采訪、書面通報等形式，向社會通報征求意見及吸收采納情況。
三、密切人大代表與人民群眾的聯系，充分反映體現人民群眾意愿要求，做到民有所呼、法有所應
人大代表作為國家權力機關的組成人員，是聯系人民群眾的橋梁和紐帶，代表人民行使國家權力。密切代表與人民群眾聯系，對于發揮各級人大及其常委會作為代表機關的作用，具有重要意義。全國鄉鎮以上各級人大代表有近280萬，人大代表充分參與立法，既有利于發揮全過程人民民主的制度優勢，又有利于立法更好地接地氣、察民情、聚民智、惠民生，做到民有所呼、法有所應。黨的十八大以來，全國人大常委會高度重視發揮人大代表在立法中的作用，十三屆全國人大常委會委員長會議通過《關于加強和改進全國人大代表工作的具體措施》，深化和拓展全國人大常委會同代表的聯系，做到真聯系、取得真效果，加強和改進專門委員會、工作機構同全國人大代表的聯系，完善常委會組成人員聯系基層代表的機制辦法，把基層情況問題和人民群眾的意見建議直接反映上來。全國人民代表大會會議一般都安排審議重要法律案。十三屆全國人大以來，全國人大常委會連續5年提請全國人大會議審議重要法律案，從第一次會議到第五次會議，分別審議通過了憲法修正案和監察法，外商投資法，民法典，全國人大組織法、議事規則，地方各級人大和政府組織法等。近3000名全國人大代表暢所欲言，充分發表意見，最大限度凝聚立法共識，在法律草案的完善和通過中發揮重要作用。例如，2017年3月，十二屆全國人大五次會議審議通過民法總則草案，根據代表的審議意見，經反復討論、深入研究，規定對因自愿實施緊急救助行為造成受助人損害的，救助人不承擔民事責任。消除救助人后顧之憂，倡導見義勇為、樂于助人的社會風尚。民法總則通過后，該規定被稱為“好人條款”，獲得了良好的社會效果。這是人大代表參與立法的生動實踐。
習近平總書記在黨的二十大報告中指出，加強人大代表工作能力建設，密切人大代表同人民群眾的聯系。人民代表大會制度是實現我國全過程人民民主的重要制度載體①，立法工作中踐行全過程人民民主，要進一步發揮人大代表在立法中的作用。一方面，人大代表既是一項法定職務，也是一種政治榮譽，比起普通公民負有更大更重的政治責任、社會責任、法律責任，要以高度的責任感和使命感履職盡責，增強主動性，豐富聯系人民群眾的內容和形式，用好走訪、接待、網絡、會議、匯報等聯系群眾的制度機制和工作平臺，拓寬聯系渠道，積極回應社會關切，反映人民群眾最關心、最直接、最現實的問題。另一方面，各級人大常委會要為人大代表充分參與立法創造有利條件，密切常委會同人大代表的聯系，統籌議案建議辦理與立法規劃計劃編制，在法律法規草案起草、論證、調研等各環節充分聽取和吸收代表意見，推動人大代表全過程深度參與立法工作。
四、建設好基層立法聯系點，充分發揮其功能作用，搭建基層人民群眾參與國家立法的“直通車”
基層立法聯系點是一種全新的民主立法實踐。2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，“建立基層立法聯系點制度”。為貫徹落實黨中央重大決策部署，2015年7月，全國人大常委會法工委首批遴選東、中、西部4個省市的單位設立基層立法聯系點，由此拉開全國基層立法聯系點建設的序幕。2019年11月，習近平總書記到上海虹橋街道基層立法聯系點考察，對基層立法聯系點工作給予充分肯定，并深刻指出，人民民主是一種全過程的民主，極大地推動了基層立法聯系點的建設。經過近年來的接續努力，陸續建立了31個基層立法聯系點和1個立法聯系點，31個?。▍^、市）實現全覆蓋，這其中既有大城市的街道辦事處，也有農村的鄉鎮；既有東部工商業發達的地區，也有地處西部大山的少數民族地區。立法聯系點建立以來，截至2022年8月底，先后就138部法律草案、年度立法計劃等征求基層群眾意見建議13400余條，這些意見建議都得到了認真研究，2800余條意見建議被不同程度采納吸收。全國基層立法聯系點的設立，還輻射帶動地方人大立法聯系點的迅速發展，形成了國家級、省級、市級三級聯動的全鏈條工作體系，極大拓展了基層群眾參與國家立法的深度和廣度，極大豐富了全過程人民民主的實踐和內涵。實踐充分證明，基層立法聯系點已成為民意、民情、民智表達的重要平臺和載體，取得了實實在在的效果，對于發展全過程人民民主、提升國家治理效能具有重要意義。例如，2020年8月未成年人保護法修訂草案公開征求意見期間，上海虹橋街道基層立法聯系點與附近學校的部分學生進行座談交流，一些同學針對課外補習班、教師懲戒權、預防青少年沉迷網絡、家庭暴力等問題提出17條修改建議。其中有同學提出關于讓有違規情形的監護人繳納保證金的規定，并不利于未成年人保護，這一意見得到采納吸收，立法刪除了關于監護人繳納保證金的規定。
習近平總書記在黨的二十大報告中指出，健全吸納民意、匯集民智工作機制，建設好基層立法聯系點。這是發展全過程人民民主的重要舉措，要按照黨的二十大精神，不斷建立健全基層立法聯系點領導、運行、意見征集等工作制度，形成聯系點的全鏈條工作流程，推動立法聯系點工作規范化、標準化建設?！坝刑厣?、有基礎、有意愿”一直是設立基層立法聯系點遵循的原則，要進一步打牢基礎，突出特色，增強主動性。要緊密結合本地實際，選好題目、精準對接，不斷提升法律草案征求意見的匹配度和實效性，原汁原味、及時準確反映人民群眾的所思所盼所愿。要積極開展法律制度實施情況調研，收集上報典型事例案例，及時反映經濟社會發展和基層治理中遇到的涉法問題和地方立法訴求，為制定和修改法律法規提供參考。
五、在備案審查中積極發揮公民、組織作用，維護國家法治統一
維護國家法治統一是嚴肅的政治問題。②備案審查是維護國家法治統一的重要制度，其中的一項重要內容是，公民、組織認為有關法規、條例以及其他規范性文件與憲法、法律相抵觸的，可以向全國人大常委會提出審查建議，由有關機關予以審查。這一制度賦予公民、組織的審查建議權，觸發備案審查的啟動機制，是公民和組織對有關立法活動進行監督、表達關切和訴求的有效渠道。人民群眾是各種法律關系的直接參與者，對與自身利益相關的各種規定也更為關注，更容易發現不同層次立法中存在的問題。僅2021年，全國人大常委會共收到公民、組織提出的審查建議6339件，其中以書面形式提出的1274件，通過在線受理審查建議平臺提出的5065件。全國人大常委會有關機構對審查建議逐一進行研究，同有關方面加強聯系溝通，提出處理意見，并依照規定向審查建議人反饋。黨的十八大以來十年間，全國人大常委會共研究處理公民、組織提出的審查建議14000余件。貫徹有錯必糾的原則和精神，積極推動解決人民群眾關心關注的法律問題，如推動解決“夫妻共同債務”“超生即辭退”、推動廢止收容教育制度等；對由此發現的共性問題，還多次組織開展法規規章、司法解釋清理工作，推動解決下位法與上位法不適應不符合不配套問題。實踐充分表明，認真接收、研究、處理公民、組織提出的審查建議并及時反饋，已經成為備案審查工作踐行全過程人民民主的重要體現。
習近平總書記在黨的二十大報告中指出，完善和加強備案審查制度。這是黨的全國代表大會報告中首次對備案審查制度提出明確要求。發展全過程人民民主，要進一步發揮公民、組織在備案審查中的作用，保障人民群眾依法行使立法監督權。要加強備案審查信息平臺建設，認真做好公民、組織提出的審查建議的研究、處理和反饋工作；加強對人民群眾反映集中的、影響老百姓切身利益、直接涉及公民權利義務的法規、司法解釋等規范性文件的備案審查；不斷增強備案審查制度剛性，加大糾錯力度，加強不同備案審查機關之間的銜接聯動和溝通協作，提升備案審查工作整體實效。
六、持續完善堅持和發展全過程人民民主的制度機制
習近平總書記在黨的二十大報告中指出，全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主。發展全過程人民民主，必須健全社會主義法治，用法治保障人民當家作主，持續推進全過程人民民主的制度化、規范化、程序化。近年來，全國人大常委會制定修改并推動實施一系列推進全過程人民民主建設的法律，把全過程人民民主重大理念和實踐成果轉化為法律制度和機制，完善人大的民主民意表達平臺和載體，健全吸納民意、匯聚民智的工作機制，以有效的法律制度體系保證實現人民當家作主。例如，2015年修改立法法，將實踐中行之有效的科學立法、民主立法的經驗做法上升為法律規范；進一步完善立法論證、聽證和法律草案公開征求意見等制度；增加規定法律案通過前評估等措施，人民群眾參與國家立法的渠道、機制、方式更加豐富多元。2021年修改全國人大組織法、議事規則，2022年修改地方各級人大和政府組織法、全國人大常委會議事規則，充實了堅持和發展全過程人民民主的內容和要求，不斷完善全國人大及其常委會、地方人大和地方政府的組織制度、工作制度，更好保障人民群眾享有的民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督權利，更好堅持和完善人民代表大會制度。
要不斷完備法律規范體系，健全制度機制，把全過程人民民主的要求貫徹到黨和國家各項工作中。立法法、監督法等修改列入了全國人大常委會立法工作計劃，其中立法法修正草案已提請全國人大常委會審議。要深入總結新時代發展全過程人民民主的經驗做法，將其體現到修改內容中。要依法保障人民的選舉權利，保證各級人大都由民主選舉產生、對人民負責、受人民監督，依法履行立法職責。要完善協商民主體系，健全協商民主機制，充分發揮民主協商在立法中凝聚共識的重要作用。要完善基層直接民主制度體系和工作體系，為基層人民群眾參與立法及各種國家事務夯實基礎。
注釋：
?、賲⒁娏暯剑骸对谥醒肴舜蠊ぷ鲿h上的講話》（2021年10月13日），載《求是》2022年第5期，第13頁。②參見習近平：《堅持走中國特色社會主義法治道路?更好推進中國特色社會主義法治體系建設》，載《求是》2022年第4期，第7頁。
責任編輯：高富強
